22 dispositifs, zéro méthode

Vingt-deux dispositifs, aucune méthode commune, aucun pilotage.
La Cour des comptes vient de passer au crible la démocratie participative à la française, et le constat est sévère.

Une mode démocratique venue de l'OCDE

Associer les Français aux décisions publiques en dehors des élections. L'idée est séduisante.

Sur le papier, la participation citoyenne permet aux citoyens de contribuer à l'élaboration, à la mise en œuvre ou à l'évaluation des politiques et des projets publics qui les concernent. Dans les faits, l'État peine à en faire un outil cohérent.

C'est ce que montre un rapport publié le 17 septembre 2026 par la Cour des comptes, consacré aux dispositifs de participation citoyenne déployés par l'État. La lecture est instructive.

Depuis 2010, la participation citoyenne s'installe dans les pays démocratiques.

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en distingue trois niveaux, selon le degré d'implication des citoyens et des parties prenantes. Le premier relève de la simple information délivrée par les pouvoirs publics, par voie d'affichage ou lors de réunions. Le deuxième est la consultation, à travers les enquêtes publiques, où les participants font remonter leur avis aux autorités.

Le troisième va plus loin. C'est la codécision, avec les budgets participatifs et les conseils de citoyens. Les participants peuvent alors intervenir à toutes les phases du cycle des politiques publiques, jusqu'à la conception et à la prestation des services publics. On parle de processus délibératifs.

Un point mérite d'être rappelé, car il est souvent oublié : la décision finale reste entre les mains des autorités. La démocratie représentative n'est pas remplacée.

Pourquoi cet engouement ? Les pays de l'OCDE recourent de plus en plus à ces processus délibératifs pour répondre à deux phénomènes. D'un côté, une demande croissante de la population d'être associée à la décision publique. De l'autre, une défiance grandissante envers les institutions et la démocratie représentative.

La France, elle, n'a pas attendu la mode. Elle consulte ses citoyens par des enquêtes publiques depuis 1810.

Les collectivités territoriales ont ensuite multiplié les formes de consultation à partir des années 2000. D'abord cantonnées au domaine environnemental, parfois conduites par la Commission nationale du débat public (CNDP), elles se sont progressivement étendues à d'autres politiques publiques.

Du grand débat à l'empilement des dispositifs

Le tournant date de 2019.

Face à la crise des gilets jaunes, l'État organise le grand débat. Les contributions recueillies et les cahiers de doléances traduisent alors les attentes des Français vis-à-vis de l'État.

Depuis, la participation citoyenne dispose d'un cadre juridique : le code des relations entre le public et l'administration, le code de l'environnement et la loi organique du 15 janvier 2021.

Un cadre existe donc. Le problème est ailleurs.

La Cour des comptes pointe la dispersion des dispositifs. L'État en recense 22, portés par des entités différentes, sans méthodologie partagée. Il a pourtant construit des outils, dont la plateforme Agora. Ils restent sous-utilisés.

Les conventions citoyennes n'échappent pas à la critique. Leur crédibilité souffre de deux limites que la Cour identifie clairement : le choix des sujets échappe aux citoyens, et la prise en compte de leurs conclusions paraît faible.

Autrement dit, on convoque les Français, on les fait travailler, puis leurs propositions pèsent peu.

Côté finances, les magistrats financiers se montrent plus nuancés. Le coût des dispositifs est jugé maîtrisé. Il appelle néanmoins des rationalisations. Dans un pays où chaque euro d'argent public compte, la remarque n'a rien d'anodin.

Reste le reproche le plus lourd. L'absence de pilotage et d'évaluation nuit à l'efficacité de l'ensemble de cette politique. Sans mesure des résultats, impossible de savoir ce qui fonctionne.

Ce que recommande la Cour des comptes

Le rapport ne plaide pas pour l'abandon. Il préconise au contraire un usage plus systématique de la participation citoyenne, mais mieux encadré.

Première piste : étudier la possibilité d'anonymiser les contributions au grand débat, afin qu'elles puissent nourrir les consultations citoyennes à venir. Des milliers de contributions dorment aujourd'hui dans les archives de l'État.

La deuxième recommandation est la plus structurante. La Cour propose de modifier la loi organique du 15 janvier 2021 pour qu'une pétition déposée dans les conditions prévues par ce texte entraîne automatiquement la mise en place d'une convention citoyenne sur le thème concerné. De quoi redonner aux citoyens la main sur le choix des sujets.

Troisième piste, plus technique mais essentielle : doter la participation citoyenne au sein de l'État d'un cadre méthodologique commun. Fin des 22 approches parallèles, en somme.

Enfin, la Cour suggère d'élargir le champ des dépenses incluses dans les fonds de concours versés à la CNDP par les maîtres d'ouvrage.

Le message est limpide. Consulter pour consulter ne suffit pas.

Une démocratie participative crédible suppose de la méthode, du suivi et une vraie considération pour la parole recueillie. Sans cela, elle risque d'alimenter la défiance qu'elle prétend combattre.

(Crédit photo : Direction Interministérielle de la transformation publique)